看清楚，“容错机制”也是有“底线”的！ | 社会科学报

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党的十九大报告指出：“要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”最早关于“容错机制”的地方性规定是2006年7月实施的《深圳经济特区改革创新促进条例》。2013年上海市人大会常委会通过的《关于促进改革创新的决定》也规定，对改革创新未能实现预期目标，但勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。

制度建设

原文：《从实体与程序上系统设计容错机制》

作者：中共上海市委党校公共管理教研部教授 赵勇

总体而言，关于容错机制的设计仍处于起步阶段。构建完善的容错机制应当着力于实体和程序两方面进行系统设计。在实体层面上，明晰什么是“可容之错”，明确容错的理论根据，界定可以容忍错误的情形，在坚持“三个区分开”基础上，抓住高线和底线“两条线”；在程序层面上，形成“可容之错的认定程序”，注意与其他程序的衔接协调，尤其是要加强民主、科学决策程序的建设。

一、 实体内容的确定：构建和完善容错机制的根本

构建和完善容错机制首先就必须明晰什么是“可容之错”，需要深入地说明容错机制的理论基础是什么，什么样的错误可以被容忍，怎么区分出这些错误，在认定这些错误的时候应当坚持什么样的原则。

1.容错机制是马克思主义实践论在改革实践中的正确运用

实践是检验真理的唯一标准。人们在实践中不断总结经验和教训，以认识和把握事物发展的客观规律。同时，事物是不断变化发展的，尤其是现代社会呈现出了日新月异的变化速度。从现在的角度去认识和把握未来的情况只能是一种或然性的结论，人在认识世界的过程中不可避免地会产生各种错误。正确对待和处理这些错误是一种实事求是的工作态度。

2. 以“三个区分”为识别可容之错的基本原则

如何在实践中区分干部林林总总的错误是容错机制要解决的现实问题。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出了“三个区分”的方法，即：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。“三个区分”构成了识别可容之错的基本原则，精炼地概括和总结出了现实中三组相互对立的主观心理状态，为容错机制设置了可操作的标准。

3. 坚持高线和坚守底线的平衡

容错机制设置的重要目标在于鼓励党员干部勇于创新，推动改革。这就构成了容错机制的高线。具体可以借助于“三个有利于”的标准来进行评判，即相关行为是否有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平。

同时，要坚持将党纪和国法作为容错的“两条底线”。选择党纪国法作为“两条底线”的原因在于：首先，法律和党纪经过科学的制定程序，内容全面和明确，易于把握和认定。其次，党纪、法律具有权威性，有党的组织纪律和国家的强制力作为实施的保证。最后，这也是与“三个区分”中反复强调的“违纪违法”相呼应的。

4. 列举式和兜底式相结合规定可容之错的情形

“列举+兜底概括”的方式是立法中常见的形式，一方面，通过列举的形式，法律更易于被执行；另一方面，用概括性的规定作为兜底条款，也为适应复杂的现实状况提供了制度空间。建议容错列举的情形可以包括：一是在落实党委、政府部署要求，特别在推动重点工作、重要决策、重大项目中，因大胆履职、大力推进出现一定失误或引发矛盾的；二是在推进改革和体制机制创新中，因缺乏经验、先行先试出现一定失误或未达到预期效果的；三是在创造性落实上级指示中，因政策界限不明确或受不可预知因素影响造成一定失误或偏差的；四是在化解矛盾焦点、解决历史遗留问题中，因勇于破除阻碍、触及固有利益造成一定损失或引发信访问题的；五是在承担急难险重任务或分管风险较大工作中，因主动揽责涉险、积极担当作为出现一定失误或受到非议的；六是在处理重特大事故、群体性事件、突发性案件中，因果断决策、及时应对处置出现一定失误或因不可抗力造成损失的；七是在涉及全局利益工作中，因维护大局、主动放弃部门或局部利益引发内部矛盾和不满的；八是在服务企业、服务群众中，因着眼于提高效率进行容缺受理、容缺审查出现一定失误或偏差的；九是因国家政策调整或上级党委、政府决策部署变化，工作未达到预期效果或造成负面影响和损失的；十是工作中因自然灾害等不可抗力因素，导致未达到预期效果或造成负面影响和损失的。不在列举情形内的可容错误，就需要责任认定人根据可容错误的概念、特征来进行综合判断，用兜底概括的条款加以规定。

二、程序机制的构建:完善容错机制的保障

构建容错机制不仅要在实体上对于可容之错有正确的认识，而且也需要加强程序机制的建设。构建科学合理、公正公平的程序机制是容错机制正常运作的重要保障。

1.借鉴法律程序完善可容之错的认定程序

容错机制的运作关系到创新氛围的形成，关系相关责任人的权益，可以借鉴相应的法律程序完善认定程序：

（1）程序启动机制既包括应申请机制，也包括相关部门的主动开启程序。应申请机制包括提出申请、调查核实和认定反馈三个环节。除了当事人的主动申请之外，相关人员的主管部门或者责任追究认定主体如果在责任追究认定过程中发现有可容错误情形的，也可以开启相应的认定程序。这样就避免了当事人因为对于政策认识不足而疏于保护自身权益的情形。

（2）完善调查机制。主要包括调查人员的组成规则、回避制度、调查取证的方式等方面。调查人员应当由两名或两名以上的与案情没有利害关系的人员组成。调查取证的方式主要解决的是调查人员通过何种途径获得应当受保密法和个人隐私所保护的信息，同时应当遵从有关法律规定和借助国家机关之间的协助。

（3）引入听证环节。在《行政处罚法》和《行政许可法》中规定，如果涉及到当事人重大利益诉求的，行政机关在前期调查取证的基础上应当召集各方组织听证会，充分听取各方面意见，相关各方也可以针对案件中的疑难点表达自己的观点。鉴于容错机制往往涉及到责任人在改革创新中的探索，具有一定的社会影响力，责任的追究对本人的影响也较大，可以在认定程序中引入听证会制度，充分保障当事人的权益。

（4）对认定结果申请复议审核程序的引入。从充分保护当事人权益的角度出发，如果当事人对于容错认定结果有异议的，制度设计中应当允许当事人对容错认定结果有申请复议审核的权利。

2.完善与其他制度的衔接程序

容错机制并不是孤立存在的工作机制，而是问责制度体系中诸多机制之一。容错机制必须要处理好与法律责任的追究之间的关系，处理好与法律制度之间衔接的问题。

与此同时，党的十八大四中全会中指出要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。民主、科学的决策程序可以帮助领导干部集思广益，反复论证，谨慎思考，尽可能地避免决策过程中可能出现的错误。从某种程度上来说，严格遵守了民主、科学的决策程序，即使出现了错误，常常也是在容错机制所能容忍的错误范围内。决策程序虽然与容错机制相对独立，但密切相关。加强民主科学的决策程序建设并严格遵守，是构建容错机制不可忽视的重要环节。

文章原载于社会科学报第1595期第3版，转载请注明出处，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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